Григорий Овчаренко: Власть боится пенсионной реформы

Многочисленные комментарии экспертов в области накопительного пенсионного обеспечения в течение последнего времени сопровождаются не менее многочисленными аргументами противников.

Среди противников реформирования пенсионной системы, в основном, представители власти. Непосвященному читателю достаточно сложно разобраться в ситуации, учитывая, что высказывания подкрепляются весомыми фактами и примерами, что порождает сомнения в необходимости каких-либо изменений, особенно если эти изменения не сулят ничего хорошего.

Не отваживаясь на полное отрицание необходимости запуска второго или так называемого накопительного уровня пенсионной системы, который в теории предполагает взносы работодателя и работника на индивидуальные пенсионные счета сотрудников в течение всей его трудовой деятельности, за счет чего достигается повышение коэффициента замещения при выходе на пенсию (отношение размера пенсии к размеру заработной платы), оппоненты реформирования находят весомые аргументы для того, чтобы отложить его рассмотрение на более поздний период. Если не рассматривать такое банальное объяснение как перенос ответственности за принятие трудных решений на плечи правопреемников, руководствуясь принципом "после меня хоть потоп", постараемся проанализировать, насколько обоснованы опасения противников пенсионной реформы.

Министерство финансов, как и Министерство социальной политики, считают преждевременным запуск накопительного уровня в силу нерешенных проблем накопительного уровня, а также неразвитости фондового рынка, включая отсутствие инструментов, способных защитить сбережения от инфляции. На первый взгляд, с этими аргументами сложно не согласиться, но при детальном рассмотрении все выглядит не так однозначно.

С одной стороны, настоятельные требования МФВ о сокращении дефицита бюджета Пенсионного фонда Украины,ставшие одним из аргументов продолжения дальнейшего финансирования, подталкивают к необходимости реформ, с другой – крайне низкий уровень размера пенсий заставляет правительство задуматься о поиске источников финансирования необходимого повышения размера пенсий в преддверии очередной избирательной кампании, которым в 2017 и 2018 годах станут средства от повышения минимальной заработной платы, покрывающие дополнительные потребности в размере почти 42,6 млрд. гривен на "осовременивание пенсий" или другими словами их повышение.  Стоит обратить внимание на дефицит бюджета пенсионного фонда, который существовал как минимум последнее десятилетие, находясь в пределах 3-4% от ВВП. Плавная тенденция сокращения дефицита по отношению к ВВП была прервана радикальным снижением ставки ЕСВ в 2015 году с 37% (в среднем по фонду оплаты труда) до 22%, что привело к падению собственных доходов пенсионного фонда и необходимости дофинансирования дефицита за счет средств государственного бюджета, общая сумма которого составила 142,6 миллиардов гривен в 2016 или уже 6% ВВП. В случае если бы ЕСВ остался на уровне 2015 года, размер собственных доходов ПФУ увеличился на 96,4 млрд. гривен соответственно, уменьшив расходы государственного бюджета.

Финансирование второго (накопительного) уровня существенно разнится в странах, реализовавших пенсионную реформу и может осуществляться за счет работодателей или работников, или тех и других одновременно. Например, в Австралии взносы осуществляет работодатель, ставка отчислений которого составляет 9% и предполагает рост до 12% в течение ближайших нескольких лет, в Великобритании ставка взносов составляет 5%, но планируется ее увеличение до 8% к 2018 году и осуществляется как работодателями, так и работниками практически в равном размере. В Казахстане и Чили взносы в размере 10% осуществляет сам сотрудник. На этапе запуска реформ взносы в накопительный уровень осуществлялись как из существующих социальных взносов либо за счет дополнительных отчислений, как, например, в Эстонии, где при взносе сотрудника в размере 2% на индивидуальный пенсионный счет государство добавляет еще 4% из социального взноса в размере 33% так же как и в Македонии, где государство направляет 7,4% во второй уровень из страховых взносов 21,2% в первый уровень.

И тот и другой вариант взносов на этапе запуска ведет или к увеличению дефицита бюджета пенсионного фонда или дополнительной нагрузке на бизнес, что вряд ли может быть приемлемым вариантом как для правительства, так и для бизнеса в существующих реалиях. Понимание необходимости софинансирования и солидарного и накопительного уровня не вызывает оптимизма у представителей Министерства финансов, что вполне оправдывает желание отказаться от этой затеи, с аргументаций необходимости решения проблемы дефицита бюджета ПФУ. Это не впервые используется как аргумент для того, чтобы отложить запуск накопительного уровня. Так, в законопроекте №4608-3 от 26.05.2016 уже предлагалось отложить внедрение накопительного уровня до года, в котором будет достигнута его бездефицитность. Учитывая то, что до 2020 г. Министерство финансов и не планирует сокращение суммы дотаций на покрытие дефицита бюджета ПФУ, а предложенный правительством законопроект предполагает увеличение расходов на осовременивание пенсии и индексацию пенсии на уровень инфляции и рост зарплат, вряд ли бездефицитность бюджета ПФУ выглядит реализуемой и в долгосрочной перспективе. В такой ситуации "привязка" запуска накопительного уровня к решению проблем солидарной системы переносит реформирование системы не просто на годы, а на десятилетия, со временем еще больше увеличивая разрыв между уровнем заработной платы при выходе на пенсию и самой пенсией.

Анализ реформирования пенсионных систем нескольких стран бывшего социалистического лагеря,  проведенный Программой развития финансового сектора (USAID/FINREP‐II) действительно показывает низкую эффективность внедрения накопительного уровня в случае отвлечения ресурсов солидарной системы для его финансирования. А результаты исследования, проведенного Центром Разумкова, показывают, что 87% опрошенных считают, что об их пенсионном обеспечении должно позаботиться государство и при этом 64,5% не готовы откладывать себе на пенсию самостоятельно. Эти выводы в условиях дефицита бюджета пенсионного фонда оставляет единственную возможность для запуска реформы второго уровня, а именно финансирование его за счет самих работников. Но если источником финансирования необходимой реформы должны стать сами работники, насколько они осведомлены о такой необходимости и особенностях функционирования накопительной системы для того, чтобы желаемые изменения не вызвали отторжения и негативной реакции? Исследование показывает достаточно высокий уровень знаний о деятельности негосударственных пенсионных фондов в Украине - 49,3 %, однако лишь 32,2% из опрошенных ожидают позитивных изменений в случае запуска реформы. В этом свете необходимость прозрачной и профессиональной дискуссии относительно накопительной пенсионной системы, озвученная Президентом Украины на Национальном Совете Реформ приобретает немаловажное значение. Возможно, некоторые подумают о том, что это действительно необходимое условие реализации реформы, но стоит обратить внимание на то, что профессиональная дискуссия ведется уже десятилетие с каждым новым составом Правительства, ничуть не приближая необходимую реформу к заветной цели.

Министерство социальной политики основной заботой которого должно было быть как раз повышение социальных стандартов в отношении накопительного уровня, заняло особую позицию, которая в целом напоминает сдержанную заботу о будущих пенсионерах. Вполне объяснимо, что будущие проблемы интересуют Министерство в меньшей степени, которое озабочено решением первостепенных вопросов, среди которых низкий уровень пенсий и необходимость их повышения, а также проблема дефицита бюджета.

Из публично озвученных аргументов против запуска второго уровня помимо дефицита бюджета пенсионного фонда у Министерства социальной политики такие как отсутствие инструментов для инвестирования, способных обогнать инфляцию, так и возможные риски убытков в процессе инвестирования. Вполне обоснованные опасения особенно на фоне размера потерь банковской сферы, уровень выплат которой участникам ликвидируемых банков за период с 2012 года Фондом гарантирования вкладов составил более 87 млрд. гривен.

Если с первым аргументом все более-менее понятно, так как даже существующие инструменты в виде государственных облигаций и депозитов в состоянии справиться с инфляцией в долгосрочном плане, это не снимает вопроса о механизмах сохранности пенсионных средств. Понимая важность пенсионных сбережений, возникает закономерный вопрос о способах и стоимости таких механизмов.

Как показывает анализ механизмов гарантирования пенсионных сбережений, во многих странах, включая Великобританию, Германию, США, Канаду, Казахстан, Чехию и многие другие, существуют механизмы (фонды)гарантирования на случай неплатежеспособности пенсионного фонда или если фонд не обеспечивает должный уровень доходности в соответствии с требованиями законодательства или договора. Такие фонды финансируются за счет взносов участников в виде ежегодных отчисленийв виде процента от взносов или размера активов фондов, в диапазоне от 0,05% до 1% от размера в зависимости от размера гарантированного покрытия (уровня минимальной доходности). Учитывая степень важности пенсионных сбережений необходимость внедрения таких фондов одновременно с запуском второго уровня пенсионной реформы не вызывает никаких сомнений. Законопроект №6677 о внедрении обязательного накопительного пенсионного обеспечения предусматривает участие негосударственных пенсионных фондов в системе гарантирования, что решает проблему сохранности сбережений будущих пенсионеров.

На этом перечень аргументов противников пенсионной реформы не заканчивается. Оппоненты взывают об отсутствии должного регулирования и контроля, раскрытия информации, что явно противоречит реальной ситуации. Тот, кто в действительности знаком с деятельностью системы негосударственного пенсионного обеспечения может отметить ее "зарегулированность" и рудименты в виде обязательных письменных уведомлений участников, которые существуют наряду с возможным доступом к индивидуальному пенсионному счету через интернет или посредством смс.

И если непосредственный регулятор рынка негосударственного пенсионного обеспечения – Национальная комиссия по регулированию рынка финансовых услуг в силу предстоящего реформирования и возможной передачи своих полномочий Национальному Банку и Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому (НКЦБФР) рынку в этой части реформирования заняла пассивную позицию, то НКЦБФР четко озвучил свои пожелания относительно будущей реформы, а консолидации контроля деятельности НПФ, приведение в соответствие деятельности с требованиями евро директив, повышение требований к участникам рынка, а также повышение полномочий регулятора в части способов реагирования в случае нарушений. Стоит заметить, что все эти пожелания не являются препятствием для запуска пенсионной реформы и учтены в соответствующих законопроектах, которые требуют одного – голосования народных депутатов, которые не находят в себе сил продлить даже работу шестой (текущей) сессии Верховной Рады.

Украина одна из немногих стран Восточной Европы, которая так и не смогла выйти на уровень валового дохода на душу населения на момент распада Советского Союза. Причиной этого является промедление реформирования экономики, в том числе пенсионной системы. Реформирование пенсионной системы нужно рассматривать, в первую очередь, с точки зрения упущенных возможностей, а не рисков ее реализации. Вацлав Клаус, осуществивший успешные реформы в Чешской республике на посту министра финансов и премьер-министра,акцентировал внимание на том, что в процессе реформирования нужно руководствоваться мечтами, а не усовершенствованием теоретических моделей. Ожидание лучших условий запуска накопительного уровня еще больше будет откатывать нас в прошлое.